Glücksspielstaatsvertrag 2021 — was der GlüStV regelt

Was der GlüStV 2021 ist — und wie er zustande kam

Glücksspielrecht ist in Deutschland Ländersache. Damit nicht 16 verschiedene Regelwerke gelten, schließen die Länder einen gemeinsamen Staatsvertrag, den jedes Landesparlament per Zustimmungsgesetz in eigenes Landesrecht übernimmt. Der aktuelle trägt den amtlichen Namen „Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland" und ist auf den 29. Oktober 2020 datiert. Den Text hatten die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 12. März 2020 beschlossen; unterschrieben wurde er zwischen dem 23. und dem 29. Oktober 2020. In Kraft trat er am 1. Juli 2021 (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021).

Weil es kein Bundesgesetz ist, gibt es auch keine Fassung auf gesetze-im-internet.de. Den Normtext veröffentlicht jedes Land selbst; diese Seite zitiert die konsolidierte Fassung aus Sachsen und die Fassung, die die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) bereitstellt. Wie alle Beiträge im Ratgeber zur deutschen Glücksspielregulierung geht dieser Text vom Paragrafen aus, nicht von Zusammenfassungen anderer Ratgeberseiten.

Neu war 2021 vor allem eines: Online-Slots und Online-Poker konnten zuvor nur in Schleswig-Holstein erlaubt werden, das auf Grundlage seines Glücksspielgesetzes von 2011 eigene Erlaubnisse erteilt hatte; auf diese Altfälle verweist noch die Übergangsregel in § 29 Abs. 7 GlüStV 2021. Der neue Vertrag hat für beide Spielformen einen bundesweit erlaubnisfähigen Markt geschaffen, aber unter Auflagen, die es in dieser Dichte vorher nicht gab.

Die fünf Ziele — und warum sie gleichrangig sind

§ 1 Satz 1 GlüStV 2021 nennt fünf Ziele und erklärt sie ausdrücklich für „gleichrangig": Glücksspielsucht verhindern und wirksam bekämpfen; den „natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen" lenken und Schwarzmärkten entgegenwirken; Jugend- und Spielerschutz gewährleisten; ordnungsgemäße Durchführung und Schutz vor Betrug sicherstellen; die Integrität des Sports bei Sportwetten schützen.

Das zweite Ziel erklärt, warum der Vertrag Online-Glücksspiel überhaupt zulässt. Die Länder setzen auf Kanalisierung: Ein begrenztes, kontrolliertes legales Angebot soll Spieler davon abhalten, zu Anbietern ohne Erlaubnis abzuwandern. Das erste und dritte Ziel erklären, warum dieses Angebot so viele Schranken hat. Fast jeder Streit um den Vertrag, etwa über das Einzahlungslimit oder die Mindestspieldauer, ist im Kern ein Streit darüber, wie diese gleichrangigen Ziele gegeneinander abzuwägen sind. Nach § 1 Satz 2 sollen dafür „differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen" sorgen — deshalb gelten für Slots, Poker und Sportwetten jeweils eigene Regeln.

Erlaubnisvorbehalt: was online genehmigt werden darf

Der Grundsatz steht in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021: Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Ohne Erlaubnis handelt es sich um unerlaubtes Glücksspiel, und verboten ist dann auch „die Mitwirkung an Zahlungen" dafür (Satz 2). Dieser Satz ist die Grundlage dafür, dass Behörden gegen Zahlungsdienstleister unerlaubter Anbieter vorgehen.

Für das Internet zählt § 4 Abs. 4 GlüStV 2021 abschließend auf, wofür eine Erlaubnis erteilt werden darf: Eigenvertrieb und Vermittlung von Lotterien, Sport- und Pferdewetten sowie Veranstaltung und Eigenvertrieb von Online-Casinospielen, virtuellen Automatenspielen und Online-Poker. Alles andere ist im Internet verboten (Satz 2). Dazu kommen Voraussetzungen nach § 4 Abs. 5: Identifizierung und Sperrdatei-Abgleich, ein Kreditverbot, der Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung und ein Sozialkonzept, dessen Wirksamkeit wissenschaftlich zu evaluieren ist.

Zwei Details sind für Spieler unmittelbar sichtbar. Erstens muss ein erlaubtes Angebot unter einer Domain mit der Endung „.de" laufen und auf der Startseite gut sichtbar auf das Teilnahmeverbot unter 18 Jahren sowie auf die Erlaubnis und die Aufsicht hinweisen (§ 6e Abs. 3 GlüStV 2021). Zweitens müssen unterschiedliche Spielformen auf derselben Domain in getrennten Bereichen liegen; nach einem Spiel in einem Bereich ist der Wechsel in einen anderen frühestens nach einer Minute zulässig, und Gewinne aus einem Bereich dürfen erst nach einer Stunde in einem anderen eingesetzt werden (§ 4 Abs. 5 Nr. 5 Satz 4 und 5 GlüStV 2021).

Drei Online-Spielformen, drei Regelwerke

Was umgangssprachlich „Online Casino" heißt, zerfällt im Gesetz in drei Spielformen mit eigenen Definitionen in § 3 Abs. 1a GlüStV 2021. Für jede gilt ein eigener Paragraf, und die Unterschiede sind größer, als die Werbung vermuten lässt.

Die wichtigste Folge: Roulette, Blackjack oder Baccara dürfen nicht als virtuelles Automatenspiel angeboten werden (§ 22a Abs. 2 GlüStV 2021). Wer bei einem bundesweit erlaubten Slot-Anbieter keine Tischspiele findet, sieht also keine Lücke im Sortiment, sondern die Rechtslage. Tischspiele und Live-Casino regelt jedes Land für sich, und eine solche Konzession gilt nur in dessen Hoheitsgebiet (§ 22c Abs. 1 und 3 GlüStV 2021). Was die Regeln für Online-Slots im Einzelnen bedeuten, vom Höchsteinsatz bis zum Jackpotverbot, erklärt der Beitrag zum Einsatzlimit von 1 Euro und der 5-Sekunden-Regel.

Spielerschutz im Internet: die Pflichten jedes Erlaubnisinhabers

Die Schutzpflichten stehen vor allem in den §§ 6a bis 6j und 8 bis 8d. Sie gelten für jeden Online-Anbieter mit deutscher Erlaubnis und sind der praktische Unterschied zu einem Anbieter ohne Erlaubnis:

• Spielkonto in Euro: Beträge sind in Euro und Cent auszuweisen (§ 6b Abs. 1 Satz 2); Zahlungen nur von einem Zahlungskonto auf den Namen des Spielers, anonyme Zahlungsmittel sind unzulässig (§ 6b Abs. 4).
• Anbieterübergreifendes Einzahlungslimit: grundsätzlich höchstens 1.000 Euro im Monat (§ 6c Abs. 1 Satz 2), überwacht über eine zentrale Limitdatei. Einzelheiten zum Betrag stehen im Beitrag zum Einzahlungslimit nach § 6c, zur Technik im Beitrag LUGAS — Limitdatei und Aktivitätsdatei.
• Kein paralleles Spiel: nur bei einem Anbieter gleichzeitig; nach dem Abmelden gilt eine Wartefrist von fünf Minuten (§ 6h Abs. 1 und 4).
• Zeithinweis: Nach 60 Minuten muss der Spieler bestätigen, dass er die verstrichene Zeit zur Kenntnis genommen hat (§ 6h Abs. 7).
• Früherkennung: ein algorithmenbasiertes System, das glücksspielsuchtgefährdete Spieler erkennen soll (§ 6i Abs. 1).
• Panikknopf: eine dauerhaft sichtbare Schaltfläche, die sofort eine Sperre auslöst; sie endet ohne Antrag nach 24 Stunden, und eine Rückfrage nach dem Drücken ist unzulässig (§ 6i Abs. 3 Satz 1, 2, 5 und 7).
• Sperrdatei OASIS: ein spielformübergreifendes Sperrsystem, das für alle Länder vom Land Hessen betrieben wird (§ 8 Abs. 1 Satz 2). Wie Selbstsperre, Dauer und Aufhebung funktionieren, steht im Beitrag zur OASIS-Sperrdatei.

Keiner dieser Mechanismen existiert bei Anbietern ohne deutsche Erlaubnis. Das ist der Grund, warum Angebote „ohne Limit" oder „ohne OASIS" nicht großzügiger sind, sondern den Schutz weglassen, den der Vertrag vorschreibt.

Werbung und Affiliate-Seiten: was § 5 erlaubt

Erlaubnisinhaber dürfen für ihre erlaubten Spiele werben, Sponsoring betreiben und Dritte mit der Durchführung der Werbung beauftragen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021). Die konkreten Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Werbung, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlicher Telemedien und Video-Sharing-Dienste, sowie die Pflichthinweise werden in der Erlaubnis festgelegt (Abs. 1 Satz 3). Werbung über Telekommunikationsanlagen ist verboten (Abs. 1 Satz 4). Nicht erfasst sind Anrufe, die der Spieler oder Interessent selbst beim Veranstalter oder Vermittler tätigt — und Werbung im Rahmen eines solchen Anrufs ist nur mit Einwilligung zulässig (Satz 5) —, außerdem Telekommunikation innerhalb eines bestehenden Vertragsverhältnisses (Satz 6).

Absatz 2 bündelt den inhaltlichen Rahmen. Art und Umfang der Werbung darf den Zielen des § 1 nicht zuwiderlaufen (Satz 1), sie darf nicht übermäßig sein (Satz 2), sich nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten (Satz 4), und Minderjährige sind, soweit möglich, als Empfänger auszunehmen (Satz 5). Irreführende Werbung — insbesondere unzutreffende Aussagen über Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne — ist verboten (Satz 6). Ergebnisse von Glücksspielen dürfen nicht als durch den Spieler beeinflussbar und Glücksspiele nicht als Lösung für finanzielle Probleme dargestellt werden (Satz 7). Werbung, die den Eindruck eines redaktionellen Beitrags erweckt, ist unzulässig (Satz 8). Wie die Altersprüfung beim Anbieter funktioniert, erklärt Jugendschutz im Online Casino.

Direktwerbung — also persönlich adressierte Zusendungen etwa per Post oder E-Mail — für Glücksspiele, an denen gesperrte Spieler nach § 8 Abs. 2 GlüStV 2021 nicht teilnehmen dürfen, ist an zwei Voraussetzungen gebunden: eine vorherige Einwilligung des Empfängers, die sowohl den Empfang von Werbung als auch die Sperrdatei-Abfrage durch den Werbenden umfasst, und ein Abgleich mit der Sperrdatei vor dem Versand; wer dort steht, darf solche Werbung nicht erhalten, und eine zuvor erteilte Einwilligung gilt in diesem Fall als widerrufen (§ 5 Abs. 5 Sätze 1 bis 4). Welche Rolle die OASIS-Sperrdatei sonst spielt, erklärt die eigene Seite dazu.

Für Vergleichs- und Affiliate-Seiten sind zwei Absätze zentral. Für Internetwerbung — ausdrücklich auch über Affiliate-Links — zu Spielen, an denen gesperrte Spieler nach § 8 Abs. 2 nicht teilnehmen dürfen, darf keine variable Vergütung vereinbart oder gezahlt werden, insbesondere keine umsatz-, einzahlungs- oder einsatzabhängige (§ 5 Abs. 6 Satz 1); zusätzlich dürfen Live-Zwischenstände von Sportereignissen nicht mit Sportwetten-Werbung auf dieses Ereignis verbunden werden; davon unberührt bleibt die Anzeige von Live-Zwischenständen zu Wettangeboten auf der eigenen Internetseite eines Wettanbieters (Satz 2). Werbung und Sponsoring für unerlaubte Glücksspiele sind schlicht verboten (§ 5 Abs. 7). Strafrechtlich wird der letzte Punkt in § 284 Abs. 4 StGB aufgegriffen — ein paralleler Straftatbestand mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe. Für diese Seite folgt daraus die Redaktionsregel, die unsere Methodik näher beschreibt: Sie stellt nur Anbieter mit deutscher Erlaubnis dar, und Ratgeberbeiträge wie dieser enthalten keine Vermittlungslinks.

Wer den Vertrag durchsetzt

Für den Online-Markt ist die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder zuständig, eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Sachsen-Anhalt (§ 27a Abs. 1 GlüStV 2021); ihre Anschrift ist Halle (Saale). Errichtet wurde sie zum 1. Juli 2021. Die Erlaubnisverfahren lagen bis zum 31. Dezember 2022 übergangsweise bei einzelnen Landesbehörden (§ 27p Abs. 1 GlüStV 2021), seit 2023 bei der GGL. Sie führt die amtliche Whitelist der erlaubten Anbieter; welche Anbieter dort aktuell stehen, prüft diese Seite monatlich unter lizenzierte Online Casinos.

Das Sperrsystem OASIS ist bewusst nicht bei der GGL angesiedelt, sondern beim Land Hessen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021). Strafrechtlich greift neben dem Staatsvertrag das Bundesrecht: § 284 StGB stellt das Veranstalten unerlaubten Glücksspiels unter Strafe, § 285 StGB die Beteiligung daran. Was das für Spieler bei Anbietern ohne Erlaubnis heißt, behandelt der Beitrag Sind Krypto Casinos legal?; welche Angebote in Deutschland erlaubt sind, steht unter Online Casino Deutschland legal.

Änderungen seit 2021 und was als Nächstes kommt

Der Vertrag ist bereits zweimal geändert worden. Ein erster Änderungsstaatsvertrag aus dem Jahr 2022 betraf laut der sächsischen Normendokumentation unter anderem das Sperrsystem (§§ 8, 23), Zuständigkeiten der GGL (§§ 27f, 27h, 27p), die Evaluierung (§ 32) und die Schlussbestimmungen (§ 35).

Den Zweiten Staatsvertrag zur Änderung des GlüStV 2021 haben die Länder im März 2026 unterzeichnet. Nach der Mitteilung des Bremer Senats an die Bürgerschaft (Drucksache 21/1828 vom 10. Juni 2026) erweitert er vor allem die Befugnis der GGL, Erkenntnisse bei in- und ausländischen Polizei- und Strafverfolgungsbehörden abzufragen (§ 4b Abs. 2, § 9 Abs. 3a), konkretisiert die Pflichten beim Abgleich mit dem Sperrsystem samt Bußgeldtatbeständen (§ 8 Abs. 3, § 28a) und überarbeitet die Regel zu Netzsperren (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5). Er tritt am Tag nach der Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde in Kraft. Sachsen führt den konsolidierten Text bereits mit Stand 1. Juli 2026; eine amtliche Bekanntmachung des Tages des Inkrafttretens konnten wir zum Prüfdatum nicht finden. Für Spieler ändern sich durch diese Novelle weder Limit noch Spielregeln.

Zwei Termine sind im Vertrag selbst festgelegt. Nach § 32 GlüStV 2021 sollen die Länder die Wirkungen des Vertrags evaluieren, insbesondere auf den Schwarzmarkt und den Spielerschutz. Ein Zwischenbericht war bis Ende 2023 vorgesehen, ein zusammenfassender Bericht soll bis zum 31. Dezember 2026 vorliegen und danach alle fünf Jahre. Und der Vertrag ist zwar „auf unbestimmte Zeit geschlossen", jedes Land kann ihn aber mit einer Frist von einem Jahr zum Jahresende kündigen, erstmals zum 31. Dezember 2028 (§ 35 Abs. 4). Blieben nach einer Kündigung weniger als 13 Länder übrig, träte der Vertrag außer Kraft (§ 35 Abs. 8). Was der Bericht empfiehlt und ob die Länder danach nachsteuern, ist offen; Prognosen dazu wären Spekulation.

Kryptowährungen im GlüStV 2021

Das Wort „Kryptowährung" kommt im Vertrag nicht vor. Ausgeschlossen sind Krypto-Zahlungen trotzdem, weil der Vertrag an drei Stellen Euro und ein Zahlungskonto auf den Namen des Spielers verlangt: im Spielkonto (§ 6b Abs. 1 und 4), bei virtuellen Automatenspielen, wo Einsätze und Gewinne nur in Euro und Cent erfolgen dürfen und jede Umrechnung in andere Währungen oder Einheiten unzulässig ist (§ 22a Abs. 5), und indirekt über die Limitdatei, die Euro-Beträge zählt. Ein Anbieter, der Bitcoin oder Stablecoins annimmt, hat deshalb keine deutsche Erlaubnis. Die Folgen dieser Lücke beschreibt der Beitrag Krypto Casino Deutschland.

Diese Seite erklärt den Normtext; sie ersetzt keine Rechtsberatung. Wer eine konkrete Frage hat, etwa zu einer Rückforderung von Verlusten bei einem Anbieter ohne Erlaubnis, sollte sie anwaltlich prüfen lassen.

Wenn Spielen zum Problem wird

Glücksspiel kann süchtig machen. Spielen ist erst ab 18 Jahren erlaubt (§ 4 Abs. 3 GlüStV 2021). Kostenlose und anonyme Beratung bietet die Telefonberatung des Bundesinstituts für Öffentliche Gesundheit (BIÖG, früher BZgA) unter 0800 1 37 27 00; Informationen und Selbsttests gibt es unter check-dein-spiel.de. Bei Online-Slots, Online-Poker, Online-Casinospielen und Sportwetten mit deutscher Erlaubnis sperrt der Panikknopf das Spiel sofort für 24 Stunden (§ 6i Abs. 3).

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